公共選擇之集體決策與交互成本理論---以聯合國之成立與其投票規則為例

1. 前言

Buchanan在The Calculus of Consent書中第五章曾提到國內政治組織形成的原因，是由於個體認為集體決策較私人決策更可以增加他的效用，並減少私人決策所帶來的外部性。而聯合國的形成，正是由於主權獨立的國家間，在經過兩次世界大戰的慘痛教訓後，所欲嘗試的國際間集體決策機制，以防止國家恣意行為造成全體國家的外部性。藉由Buchanan提出的公共選擇理論來比較國內政府的形成與聯合國的建立，以及他們所採取的投票規則，似乎可以發現其間相當大的關聯性。因此，本報告希望應用書中對於集體決策方式與國內政治組織形成之分析，來檢視聯合國的形成以及聯合國組織中所採取的投票規則。

本報告首先介紹公共選擇理論中的集體決策以及交互成本理論，並以其作為本報告主要的分析工具，分別將從外部成本、協調成本、以及垂直加總得出之交互成本函數圖形三者來討論。接著簡述聯合國成立的背景以及目標，以及聯合國大會與安全理事會各自的投票機制。最後利用公共選擇理論與國際關係理論方法論上之共同處，分析聯合國的成立在公共選擇上之意義，以及聯合國大會與安理會投票機制中交互成本概念的應用。

2. 公共選擇理論中的集體決策以及交互成本理論

當個體認為集體決策行動會使他所需承擔的成本最小時，個體將會加入進行此決策之政治組織。個人是否會將特定事務交由公共部門來運作，是由成本效益分析來決定的。在效益面上，以政治組織帶來淨外部成本之消除為考量；在成本面上以組織帶來的決策成本為參考標準。藉此，Buchanan在第5章提出兩項決定政治組織的要素。首先是外部成本(External Costs)， 也就是一個體在政治組織中所認為其他個體行為可能為他帶來的外部成本。其次是決策成本(Decision-making Costs)，即參與組織活動所帶來的協調成本。將兩者加總會得到交互成本(Interdependence costs)，當一項集體決策活動使得此項成本降為最低時，個體便會決定採取此項集體決策。

此外，個人面對外部性時，協調成本是不同制度會被採用的主要因素，若是沒有協調成本，個體會用自發性的合作方式來解決外部性，公部門便不會存在。有趣的是，公部門是為了消除外部性而生，但有時公共決策的結果卻會對部分的個人產生外部性。

進一步而言，一個政治組織的形成方式與組織中所採取的決策規則是息息相關的。作者在第6章討論公共事務的性質時，分別提出了外部成本、決策成本、以及兩者加總所得出的交互成本函數。三者用以說明個體決定決策規則為一致決、多數決、或是其他比例表決的過程。

(1) 外部成本函數(External Costs Function)

Figure 1　外部成本函數外部成本函數(Figure 1)是對於參與某項集體活動的個人而言，預期由於其他人的行動所使其承受的成本，與達成協議人數的函數關係。從函數圖形兩側來看，圖形的左側代表當決策規則是由較少數的人決定時，則容易使得決策結果造成個體較大的外部成本；相反地，圖形右側顯示當決策規則需要全體一致同意時，個人預期外部成本則為零。整體來說，決策過程需要越多人同意時，決策結果越容易產生較小的外部性。外部成本函數因而呈現遞減的趨勢。





(2)
Figure 2　決策成本函數決策成本函數(Decision-making Costs Function)

決策成本函數(Figure 2)顯示兩個以上的個體欲達成一致的決議，所需花費的時間與精力的成本，隨著達成一致所需的群體規模擴大而逐漸增加。分別從函數圖形的兩側來看，當參與決策人數相對較少時，這時的決策成本相對較低；當需要全體一致決才能構成集體行動時，由於任何一人的否決便可能使得某些決議不得通過，因此預期的決策成本也急速上升。





(3) 最佳決策規則的選擇──交互成本函數(Interdependence Costs Function)
當一個理性個體希望某一決策可將其效用極大化時，他必定會希望決策規則將外部性最小化，並同時也將決策成本最小化。我們將外部成本函數與決策成本函數做垂直加總，得出交互成本函數(Figure 3)，並可觀察到一最低預期均衡交互成本，即K/N所對應之最小成本。比較函數圖形的左右兩側，若決策人數較少時，由於少數人決策所可能產生之外部成本會遠高過於其減低的協調成本，邊際外部成本上升率高於邊際決策成本降低率，故決策規則由K/N移往較少個體決策規則時，交互成本會呈現遞增的趨勢；若趨近於一致決時，儘管外部成本可藉由一致決降為零，但由於溝通成本過大，且每個人都擁有否決權，故邊際外部成本下降率不及邊際決策成本上升率，故決策人數由K/N移往N/N時，交互成本亦呈現遞增趨勢。
Figure 3 　交互成本函數
簡單來說，個體認為最適或是最有效率的決策規則，經由外部成本與決策成本的加總衡量後，將會由圖三中的均衡K/N點決定，並且預期會位於交互成本最低的狀況。

(4) 　小結
一方面來說，個體通常認為任何對他行為的限制都會對其加諸額外的成本。就另一方面來說，他也體認到其他個體的恣意行為亦會對他造成外部性。由於後者情形較容易發生，理性行為者便會傾向於試圖利用公共選擇過程降低私人行動對他產生的外部性。而要完全消除外部性，只有採取一致決的規則，使得所有個體採取行動之前必定須要透過其他個體的同意。

然而，他卻需要考慮到，在較小的團體之中達成共識或一致決是較容易的，但在規模較大的團體中由於討價還價和協調的過程較複雜，所帶來的協調成本往往大過於個體願意付擔的。故一理性行為者在決定採取較接近一致決的規則時，事實上便是藉由自願性協調成本之增加來換取防止其他個體做出不利於己的決策；相對來說，當一個理性行為者在決定採取少於一致決的決策規則時，事實上是用較低的決策成本來換取可能產生的額外外部性。



3. 聯合國之成立與大會及安理會之投票規則

(1) 聯合國之成立
在第二次世界大戰尚未結束時，「欲免後世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰禍」已成為各國政治家思考的重要問題。1945年6月26日，50個國家的代表在美國舊金山簽署了《聯合國憲章》。同年10月24日，《聯合國憲章》生效，聯合國正式成立。聯合國代表著主權國家間欲建立一個和平、發展、合作世界的美好理想，代表著各國政府對多邊主義和集體行動的承諾，在歷史上幾乎與幾千年前人類形成國家政治組織具有同樣重要的意義。

維護國際和平與國際安全是聯合國的首要宗旨。然而，對一個真正有效的國際組織來說，只是防止戰爭和侵略是不夠的。因此，發展各國間友好關係、促進國際合作、協調各國行動也成為聯合國的宗旨。《聯合國憲章》還確定了各國主權平等、和平解決爭端、不干涉內政、集體安全等原則。聯合國總體上為維護世界和平與集體安全、促進共同發展發揮了不可替代的作用，是人類在國家體系上試圖建構一個集體決策機構的革命性嘗試。

(2) 大會投票規則
聯合國大會在程序性議題以過半數投票規則表決之。但聯合國憲章第四章第 18 條規定，對於「重要問題」（Important Question）之決議應以到會及投票之會員國三分之二多數決定之。所謂「重要問題」包括有：
(a) 關於維持國際和平及安全之建議
(b) 安全理事會非常任理事國之選舉
(c) 經濟暨社會理事會理事國之選舉
(d) 對於新會員國加入聯合國之准?(e) 會員國權利及特權之停止，會員國之除名
(f) 預算問題等。

(3) 安全理事會投票規則
　 聯合國安理會目前由五個常任理事國及十個非常任理事國組成，共分為兩種投票規則適用。根據憲章第五章27條第2款規定，在程序性事項(Procedural Matters)投票之決議下，須經九國同意後通過(五分之三同意)；又根據27條第3款規定，安全理事會對於實質性事項/非程序性事項（Substantive Matters/Non-Procedural Matters）之決議，應以九理事國之可決票，包括全體常任理事國之同意票表決之。也就是說，此類實質性事項之決議需要五個常任理事國的一致決才可通過，故五位常任理事國享有議案否決權(Veto)。實質性決議事項包括：
(a) 審查國際爭端
(b) 判決與推薦上述國際爭端的解決之道
(c) 制訂常規武器的計劃與制度
(d) 研判威脅和平與侵略事件並推薦解決之道
(e) 呼籲成員國實行經濟制裁等非暴力手段，以制止侵略者
(f) 對侵略者采取軍事行動
(g) 推薦新成員國加入聯合國等。

4. 以公共選擇交互成本理論分析聯合國之成立與其投票規則

(1) 公共選擇之方法論與國際關係現實主義理論基礎之關聯
公共選擇理論主要採取方法論上的個體主義為分析基礎，也就是在分析個體行為時，從個體自利的角度出發，而非從社會結構面對個體的影響著手。傳統國際關係現實主義亦主張，國家們對於權力與國家利益的追求是構成國際關係與國家行為的基礎。比較兩者方法論上的共通性，吾人因此認為公共選擇理論在國際關係與國家行為的應用上，具有某種程度的可適用性。

(2) 聯合國的成立之公共選擇意義
The Calculus of Consent 書中所討論到政府以及社會契約的形成，以及個體為了降低外部性所採取的集體決策行動，與聯合國之成立背景和國家所欲達成之集體安全之行為亦有許多共通性。

首先，不論是國內政府的建立，或是主權國家層級之上聯合國的建立，都是個體從無政府狀態治理邁向統一政治組織管理的過程。（儘管聯合國尚無法被視為國際政府，然而其在某些集體安全功能上的確扮演著國家間集體決策的機構，可被視為當然的國際政治組織。）因此，我們在某種程度上可以將二十世紀初人類在國際層次建立之集體管理機制，與人類原始政治組織的形成作一番類比。

其次，以公共選擇的角度來看，個體通常認為任何對他行為的限制都會對其加諸額外的成本，但他也體認到其他個體的恣意行為亦會對他造成外部性，故會傾向利用集體決策過程降低此一外部性；從國際關係來看，在無政府狀態下國家認定其主權至高無上，其他國家無權干預其行為，但卻也同時認知到某些國家的單邊行為可能對他帶來莫大的傷害。國際條約以及國際戰略盟約的簽定，以及國際組織的建立，便是降低此種外部成本的方式。然而雙邊或少數多邊協定並無法完全地抑制某些國家的侵略性行為，故建立聯合國並實行集體安全制度，便是將全世界所有國家完全囊括在此集體決策規範下，所有國家一致地遵從不侵犯他國的遊戲規則，藉此相互確保其自身安全。因此，個體在國內欲藉由政治組織消除他人所帶來外部性的行為，與國家利用聯合國集體安全制度進而保障其不受他國侵害的行為，幾乎立基點完全相同。

最後，在公共選擇理論中提到，雖然公部門是為了消除外部性而生，但有時公共決策的結果卻會對部分的個人產生外部性。應用到國際關係上，聯合國或是其他國際建制(International Regime)，根本上便是限制了國家的主權，使得國家必須犧牲主權換取集體安全與合作，亦可視為聯合國建立所帶來的外部性。聯合國組織所帶來的限制與外部性，尤其是對於那些霸權國家造成的影響最大。
總而言之，從公共選擇的角度來看聯合國的形成以及其功能，我們可以發現聯合國可被視為國際層次的政治集體管理組織，且其在國際安全的維持上，使得某些國家單邊行為帶來的國際社會外部成本得以被避免，但聯合國組織的本身，的確造成對於國家主權的限制，尤其就霸權國家而言。

(3) 大會與安理會投票機制分析
簡單來說，聯合國大會的投票機制，除了少數重要問題(Important Question)外，大致上以多數決作為投票表決機制；安全理事會的投票機制，相對而言除了少數程序性議題採取3/5多數決外，傾向於一致決與多數決混合制(也就是需要有五個常任理事國一致決以及3/5的多數決)。以下將利用交互成本的概念，分別針對安理會與大會投票規則作分析。

聯合國大會所構成的決議案多為建議以及宣示性質，故從外部成本來看，決議之內容並不容易對於會員國本身造成太大的影響，邊際外部成本較小。而聯合國大會是由191個會員國組成，成員間互相磋商的成本較大，除了因人數過多外，亦包括語言溝通障礙、國家利益衝突等，因此決策成本對於交互成本的邊際影響力很大。綜和考量邊際外部成本以及邊際決策成本後，決策成本方面對於最終交互成本的影響力較大，故投票機制將比較不會傾向於一致決，以避免浪費過多的決策成本。

然而，當遇到關於維持國際和平及安全之建議、對於新會員國加入聯合國之准許、以及預算問題等「重要問題」Important Question時，決議的結果所產生的邊際外部成本將大幅增加，因而使得國家必須增加一部份的協調成本用來交換重要問題所產生的外部成本。故投票機制由原先的過半數多數決向一致決方向移動（以圖3為例，從k/n移往n/n，並落在兩者之間），使得表決結果最終成為2/3多數決。

就安理會而言，其所構成之決議案通常都會牽涉到重大的國際安全重要行動或是經濟制裁等，且安理會所採取的行動必定需要五個常任理事國的經濟上或支持才可能實行，其決策結果容易產生極具規模的外部成本，故邊際外部成本的影響力非常大。另一方面，從決策參與人數來看，安理會的成員只有十五名，故邊際決策成本的影響力可說是相當小。將兩者加總，可以發現邊際外部成本較容易影響最終的交互成本，故投票結果需要3/5多數以及5位常任理事國的同意，相當接近於一致決，以避免簡單多數決所可能帶來的過大外部成本。

總的來說，當決策外部成本影響愈大、且決策人數與協調成本影響較少時，比較能夠採取近似於一致決的投票方式，如安理會3/5以及聯合國大會重要問題2/3的投票規則；反之，當外部成本影響愈小、且決策人數與協調成本影響較大時，比較會採行少於一致決(Less than Unanimity)的投票規則，例如聯合國大會之一般決議案之過半數規則。


5. 結論

不論是依照公共選擇理論還是國際關係現實主義的國家利益原則來看，聯合國絕非因為國家追求世界和平的理想而產生。相反地，聯合國機制的出現，顯然是由於國家基於二次大戰的歷史教訓，希望避免過度的權力意志行為導致自身毀滅的結果。公共選擇所採取方法論上的個體基礎因此對於國際關係亦有相同的適用。另外，就聯合國大會與安理會投票機制的選擇上，利用公共選擇理論提出的交互成本概念來檢視，可得到相當有趣且較政治理論更為精確的分析。本報告因此嘗試藉由整合本學期所學之公共選擇理論以及以往政治系所學之國際關係理論，對聯合國的成立以及其投票機制作出跨學科之比較解釋分析。



參考資料
A. Leroy Bennet and James K. Oliver, International Organization: Principles and Issues 7th Edtion, Prentice Hall

James M. Buchanan and Gordon Tullock, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor Paperbacks The University of Michigan Press

The United Nations Charter (http://www.un.org/aboutun/charter)